来源：中国水运报 10月27日
10月8日至12日，致公党中央深入长江沿线开展长江黄金水道调研，调研航道法立法的必要性、紧迫性，需要解决的主要问题及完善草案建议。
《航道法》的来龙去脉是怎样？《航道法》立法为何势在必行？《航道法》草案又有哪些待完善的地方？
航道立法20年磨一剑
《航道法》于1995年就开始起草，可谓20年磨一剑。
当年，原交通部组织全国航道部门管理与法律专家成立起草小组，通过广泛调研和专题研究，就综合利用水资源、合理开发水路运输、加强航道建设、管理和保护航道资源等方面的统筹协调发展广泛征求各省市及各部委意见，数易其稿，于2000年5月、2006年9月先后两次将《航道法》（送审稿）上报国务院。
国务院对航道立法工作十分重视和支持，2010、2011年《航道法》连续两年列入国务院立法计划二档立法项目，2012、2013年上升为一档立法项目，2012年，通过了国务院法制办务会审核，2014年通过了国务院常务会议审议。
全国人大对航道立法也高度关注，提前介入，提前启动立法程序。2011年全国人大法工委和财经委联合开展《航道法》立项论证，列入2012、2013年全国人大的立法计划，2014年上升为一类立法计划。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议对《航道法（草案）》进行了第一次分组审议。目前《航道法（草案）》分为总则、航道规划、航道建设、航道养护、航道保护、法律责任、附则共七章，四十八条。
“我们只能依据国务院制定的《航道管理条例》和《航标条例》，以及交通运输部制定的一些部门规章等，对长江航道实施管理和保护。但有关内容和规定已滞后于水路运输和经济发展步伐，在立法理念、立法内容、制度创新等方面都需做大幅度调整，对于航道地位、航道规划、执法主体、管理的内容以及违法行为的惩处等，都需通过更高层次的法律予以明确。”长江航道局副局长李国祥说，“由水、陆、空、铁、管理五大方式构成的综合运输体系中，唯独作为水路运输基础的航道没有法律‘撑腰’，航道保护和发展的法律基础相对弱化，比较优势不能充分发挥。”
长江航务管理局副局长朱汝明认为，加快出台《航道法》，是实施国家战略、发挥中国经济新棋局支撑作用的需要；是加强综合交通运输体系建设、保障航运健康可持续发展的需要；是完善航道法律法规，增强航道资源保护力度的需要；依托黄金水道推动长江经济带建设也亟需《航道法》赋予强有力的航道保护措施。
“四大威胁”影响航道长治久安
通航设施、非法采砂、“超吃水”航行、倾倒废弃物，被航道部门列为影响航行安全的“四大威胁”，在长江上存之已久。
闸坝、桥梁、码头等拦河、跨河、临河建筑物建设与长江航道安全密切相关，一旦建设不慎，将直接影响长江航道通航条件，限制长江航运通过能力，甚至遗留重大通航安全隐患。同时，拦跨临河建筑物大多是永久性的，对航道影响也是长期的，而且改建代价极高，有的甚至不可恢复原状，难以通过事后监督等其他行政管理方式解决。
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长江上最为经典的案例是：上世纪60年代建造的南京长江大桥净空高度仅有24米，后来新建的芜湖、铜陵、安庆等长江大桥的净高也都“将错就错”地比照南京长江大桥的24米净空高度建设，将长江拦腰斩断，导致南京至铜陵213公里可供万吨级海轮通航的优质深水航道难以得到充分利用。甚至，一些桥梁选址时不顾航道管理部门的反对，将大桥建在弯曲河道或冲淤变化剧烈的滩险河段上，不仅给桥区航道维护带来很大困难，还导致桥区河段的航道条件、通航环境恶化。此外，长江下游部分码头栈桥伸入江中，占用通航水域，破坏航道资源，影响航道维护，存在较大的通航安全隐患。
长江河道采砂，关系长江河势稳定，也直接关系到通航安全和长江防洪。2002年施行的《长江河道采砂管理条例》使河道采砂管理有法可依，但长江局部江段非法采砂现象时有发生，对航道的破坏触目惊心。2003年为应对枯水，航道部门对枝江水道挖槽，不久几艘挖砂船进入槽内非法采砂，废弃的砂石在航道内形成6个石堆，严重阻碍通航。有些河段经常集中几十上百艘采砂船，灯火通明，疯狂挖砂，导致建筑物受损、打失航标现象屡见不鲜。
“超吃水”航行对航道的破坏也相当严重。长江航道局提供的数据显示，在2007-2008年的枯水期，仅在长江中游就发生了50多起“超吃水”船舶破坏航道事故，导致长江航道增加维护和疏浚成本近千万元。
倾倒废弃物尤其是建筑弃碴、弃石、弃土，不仅破坏环境，而且会成为碍航物，阻塞航道，促使航道条件恶化。2013年张家港复线船闸施工，施工方将弃石、弃土长期抛弃在长江下游福姜沙南水道，造成通航条件严重恶化，航道维护船艇无法正常施工，船舶设备损坏，航道尺度大幅降低，严重影响航道通过能力。
不仅如此，航道建设过程中往往阻力重重，搭车收费、漫天要价、非常阻挠等往往严重阻碍航道建设进程；航标等助航设施被碰撞、毁损、破坏、盗窃、遮挡不仅导致国家财产受损，还给船舶航行安全造成巨大的威胁；水资源综合利用中，由于法律层次低，航道利益频频受损。
热盼航道法解“航道之困”
专家认为，出台《航道法》，将有利于合理利用和保护水资源，实现交通运输事业科学发展；有利于减少对航道及航道设施的人为破坏，保障航运安全秩序；有利于从更高层次上进一步规范地方政府和相关部门行为；更有利于调整好各种与航道有关的法律关系，完善航道保护法律体系，落实依法治航要求。
“由于现有航道法规对拦跨临河建筑物的规定过于原则，强制性不够，不能从根本上解决因桥梁等拦跨临河建筑物迅猛兴建而带来的航道资源破坏难题。虽然近年来交通运输部及长航局加大了对长江干线桥梁等跨临河建筑物建设的管理，新建桥梁等跨临河建筑物对航道及通航安全的影响基本得到有效控制，但受制于法律的缺位，仅能提出有关行业意见，管理难度仍然较大。”朱汝明说，“因此，急需在《航道法》中明确航道通航条件影响评价制度，甚至上升为单独的许可制度，对拦跨临河建筑物有关选址、建设方案、技术标准等可能对航运、航道造成影响的内容进行充分论证，事先确定有关通航标准和技术要求，并采取有效手段保证得到落实，才能真正起到保护航道、保护航运资源的作用。在最近出台的《国务院关于依托长江黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中，也明确提出了要加强隧道桥梁方案比选论证工作，促进过江通道与长江航运、防洪安全和生态环境的协调发展。”
在朱汝明看来，目前《航道法（草案）》在明确航道通航条件影响评价制度时，对经国务院批准、核准，或者经国务院发展改革部门、国务院水行政主管部门批准、核准并已在批准、核准前按规定征求过交通运输主管部门意见的水工程设置了除外条款，对长江航道保护十分不利。
他认为，长江河道特别是长江下游河道治理力度不断加大，地方政府结合河道治理、防洪排涝等实施了大量的岸线调整、洲滩圈围、吹填造地和采砂工程，一旦处理不慎，将对长江航道造成不利影响；同时，长江中游也实施了引江济汉工程，由于前期未充分考虑对长江航道及通航安全的影响，其建设、运行将对长江中游航道建设、维护、通航安全、水上交通组织等造成诸多不利影响。“实践证明，水工程对长江航道的影响程度丝毫不亚于拦跨临河建筑物。同时，此类工程即使在批准、核准前按规定征求过交通运输主管部门意见，也往往由于未开展相关专题评价研究，致使交通运输主管部门难以提出具体、有针对性的影响意见。因此，建议对长江干线等重要航道上的水工程不设置除外条款。”
朱汝明还建议，由于水利和航道双方对于采砂行为的关注点不同，水利部门更为关注河势稳定、水文流态、堤防安全和泄洪雍水等，而航道部门更为关注滩槽稳定、分流变化以及对航道尺度、航道调整和维护的影响等，水利部门的审批往往达不到保护航道资源和通航安全的目的。因此，迫切需要在《航道法》中进一步明确采砂活动需由有关审批部门会同负责航道管理的部门审批，以便减少采砂活动对航道的影响，并与《河道管理条例》有关规定保持一致。
李国祥也表示，根据部分人大委员意见“应赋予航道部门更大权限”，而目前《航道法（草案）》中没有充分体现这些要求。他建议，增加“船舶应按照公布的航道尺度和水位变化合理配载”，并承担相应的法律责任。